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苏杭两市农村村湾生活污水治理考察报告

发表时间:2017-11-21来源:武汉市农业委员会

  2017年11月4日至6日,市农委组织部分新城区农村生活污水治理主管部门负责同志、市农业集团负责人考察了杭州的临安市、苏州的昆山市农村村湾污水治理情况。考察组一行白天深入现场调研,与杭州市委农办、苏州市水务局座谈,晚上研讨交流,探讨如何借鉴苏杭两市经验,因地制宜推进实施我市农村村湾污水治理工作。现将考察情况报告如下:

  一、苏杭两市农村村湾生活污水治理基本情况

  苏杭两市在农村生活污水工作中坚持以财政资金为主导,建设资金由市、区两级共同筹措,不足部分由各区(市、县)及乡镇街根据各自经济实力自行筹措,做到不让农民花一分钱,不让村集体出一分钱。

  杭州市共有190个街乡镇、2043个行政村、132万农户,根据省委、省政府“五水共治”的决策部署, 2014-2016年,全市共治理了1520个行政村的生活污水,新增受益农户49万户,三年共投入资金83.6亿(户平建设费用达1.71万元)。杭州市级财政三年累计安排农村生活污水治理补助资金8.56亿元,市对所辖区(市、县)无论行政村大小,每个行政村奖补50万元,不足部分由下辖各市(县、区)、乡镇街自行筹集资金解决。其中,下辖的临安市投入近10亿元(省财政1.44亿元,杭州市财政1.5亿元,临安市7亿元),在287个行政村建成污水处理站1482座,60%以上的河流达到地表三类以上水质。

  苏州市三年治理重点村、特色村(注:实为自然湾)3358个(治理率100%),治理一般村11036个(治理率80%),64万农户受益。2015-2017年,全市共投入农村生活污水治理资金100亿元(平均每村69.5万元,平均每户1.56万元)。因苏州市所辖各县(市、区)经济实力强,苏州市级财政每年安排约2亿元奖补资金,对所辖区(市、县)按平均每户3600元标准进行奖补。在苏州市级财政奖补基础上,区(市、县)、街乡镇视财力自定农村污水治理建设标准,市、区(市、县)街乡镇累计奖补资金户平低的为1万元、一般为1.5万元、高的过3万元。

  二、苏杭两市农村村湾生活污水治理经验做法

  苏杭两市农村村湾生活污水治理成效显著,主要做到了“五个坚持”:

  (一)坚持规划先行。杭州的临安市,由市“五水共治”领导小组办公室招标,委托浙江环科环境研究院编制《临安市农村生活污水治理规划》,按照“一次规划,分步实施,全面推进”的要求,明确了农村生活污水治理的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务、技术路线、治理模式、实施步骤和保障措施等。苏州市聘请清华大学等高校专家团队制定《苏州市农村污水专项规划编制大纲》、《苏州市农村生活污水治理技术指南》和《苏州市农村生活污水治理工作规范》,有效规范苏州市农村新建、扩建和改建生活污水收集和处理工程,并为其提供技术指导。

  (二)坚持有序推进。一是在推进时序上,实行先试验示范,再全面实施。杭州的临安市2014年先行试点示范,一百多个企业同时施工,经过一年筛选,淘汰不合格企业,第二年项目施工、监理、供货企业仅剩几十家,大大保证了工程质量。二是在项目安排上,优先在河流、湖库、饮用水源地等生态敏感地区和常住人口较多的大村庄开展生活污水治理工作;三是在工作流程上,首先做到先规划设计,实行村级群众参与评审、市(县、区)部门联合评审、市组织专家评审;然后项目两级招投标,由市(县)级主管机构评选出一批符合条件的项目实施单位,再由乡镇发包,筛选确定中标企业;临安市监理两级招标,市级统一技术标准和主材价格,通过竞争性谈判确定供货企业,由市(县)一级共同采购定点生产;最终验收阶段,由乡镇对项目验收负责,市(县)里抽查合格后拨付奖补资金。

  (三)坚持因地制宜。苏杭两市经验表明,农村村湾污水治理工作一定要因地制宜,不能“一刀切”。杭州市农村村湾生活污水治理实行一村一案、一路一图、一户一策,基本形成了“统一纳管”、“联户治理”、“单户治理”三种相结合的治污模式。对靠近市政污水收集管网的村纳入城镇污水管网统一处理;对不能纳入城镇污水管网的,实行联户治理,采用无动力厌氧、人工湿地、微动力处理、沼气综合利用等多模式生态化处理;对房前屋后有作物种植的,就地建设厌氧化粪池,出水用于耕地施肥,实行分户分散处理。苏州市城乡一体化程度较高,农村生活污水治理模式主要是接管优先,农户内部要做到雨污分流,污水全收集。对靠近城镇污水管网、人口密度大、污染负荷高、具备自流接入和转输条件的,将农村污水纳入城镇污水处理系统,出水标准达到一级A。对不具备接管条件,根据农户聚居程度、地形地貌特点采用分散处理模式,按照排放水体功能区类别执行相应的排放标准,推广采用组合生物处理和生态处理工艺,出水标准达到一级B。

  (四)坚持质量为本。杭州市始终把质量管理作为重中之重,加强对施工人员、监理人员、镇村项目管理人员进行业务培训,每个项目实施村建立一个生活污水治理工程指挥部,内设镇街质量管理小组和村民主监督小组,制定了农村生活污水治理工作实施细则,严格落实“八统一”:设计单位统一征集、方案图纸统一审核、工程造价统一审价、项目建设统一招标、管道材料统一采购、施工质量统一监管、运行维护统一打包、建设资金统一筹集,坚决做到“三个不放过”:工程未完工的坚决不通过验收、整改不到位的坚决不通过验收、老百姓不满意的坚决不通过验收,确保治污工程老百姓满意。苏州市则针对农村污水治理设施建设的特点,协调相关部门建立适合、必要的项目建设管理制度和程序,实施主材准入制度。落实项目法人责任制,市(县、区)相关部门按照职责指导项目建设单位,加强日常管理和考核,抓好项目建设质量,并对已建设施的运行维护要求各地按市级统一标准,建立涵盖全域的信息化管理系统,对农村污水独立处理设施的运行状态、处理效果和维护质量等进行监控,并预留与苏州市级监控平台对接的接口,真正做到城乡污水治理质量监控一体化。

  (五)坚持区县主体。杭州市坚持市级统筹、区(市、县)级主体、部门配合、乡镇实施的工作机制,制定《杭州市农村生活污水治理项目管理办法》,明确污水处理技术和排水标准,作为区、镇实施的基准。各区(市、县)广泛开展数据普查,制定农村生活污水治理规划,加强市、区(市、县)总体规划和各类专项规划与乡镇、村的有机衔接,以规划带动项目,以项目争取资金,将农村生活污水治理工作落到实处。各区(市、县)因地制宜,选择效果稳定、管护简便、费用低廉、工艺流程简单的农村污水处理模式和小户型成套处理设备,并在“农家乐”旅游区和饮用水源地先行实施,以点带面,统筹推进。苏州市实行“一水一治”,市、区(除吴江区外)实行水利水务一体化管理,统一负责农村供水和生活污水治理工作,市级主要负责制定技术规范,拟定各种标准,监管各区主管部门实施,各区按照“统一规划、统一建设、统一管理、统一运行”的要求,针对自身情况选择合适方式推进,鼓励农村集体经济组织创造条件参与运营。
  三、几点启示

  他山之石,可以攻玉。苏杭两市在农村村湾污水治理工作的做法和经验为我们提供了很好的启示。

  (一)统一思想认识是抓好农村村湾生活污水治理工作的重要前提。苏杭两市始终把农村生活污水治理作为建设生态文明的重要内容,列入各级党委、政府重要议事日程,各级主要领导挂帅,市委、市政府主要领导和分管领导每年多次专题调研,实地查看农村生活污水治理项目和现场,并召开汇报会、督查会,部署和推进工作。全市上下形成了“主要领导总体抓,分管领导具体抓,分级管理层层抓,专职人员深入抓,村级人员现场抓”的工作局面。同时,认真抓好宣传发动工作,让农户从“要我治污”变为“我要治污”,让“治污为大家、治污靠大家、治污成果由大家共享”的理念深入人心,形成了齐抓共治的良好氛围。苏杭两市均成立了由市长任组长、分管副市长任副组长、各有关部门为成员单位的农村生活污水治理工作领导小组。市级负责年度治理目标的制定和日常工作的协调、推进、监督、考核。各区(市、县)政府也成立相应组织机构,并将农村生活污水治理列入政府年度工作目标考核内容,确保各项工作落到实处。

  (二)政府财政兜底是抓好农村村湾生活污水治理工作的重要保障。苏杭两市政治站位高,看齐意识强,坚持把农村生活污水治理作为公益事业,加大财政投入,确保资金需求,做到了“农民不掏一分钱、村级不花一分钱”,为农民办满意事。项目建设资金实行公共财政为主导,由市、区(市、县)和街乡镇三级共同承担,在财政预算中单独安排,并通过住建、环保、水务等战线积极向上争取支持。运行维护费按照属地承担原则,主要在污水处理费中解决,不足部分在财政预算中列支,落实治污设施维修改造经费,保证设施完好,发挥效益。

  (三)抓好试点示范是抓好农村村湾生活污水治理工作的重要方式。杭州的临安市在试点示范上,最先选择在比较偏远的生态敏感区域进行,取得效果后,对经济发达和条件较好的地区具有极大的促进作用,起到示范引路作用,真正实现试点先行,以点带面。苏州的昆山市金华村是全市农村生活污水治理示范试点镇,试点6个月完成103个自然村的农村生活污水治理任务,实现“全镇、全岛、全覆盖”,达到排放尾水一级B以上的基本要求,为其它地方起到良好示范带头作用。

  (四)选准推进模式是抓好农村村湾生活污水治理工作的重要举措。农村生活污水治理是一项民心工程、德政之举,也是建设美丽乡村和实施乡村振兴战略的必然要求,必须由政府来主导和推动。杭州在农村生活污水治理上主要靠政府投入,该市认为企业以盈利为目的,会首先考虑自身利润,其次才是为民谋福利,盲目采取PPP模式,后期政府付出的财政成本会更高,一旦经营不善、利润微薄或收不抵支,就会避责退出,最终仍由政府兜底。据介绍,萧山区生活垃圾处理采取PPP模式,因中标企业盈利少而退出,导致后续问题突出。苏州市除下辖的常熟市以外全部由政府出资解决农村生活污水治理资金,只有常熟市采取了社会资本参与的形式,由中车集团(国有企业)和日本久保田集团合资参与PPP模式,专门针对单户或多户污水处理,引入净化槽技术,生产污水处理工艺集成一体化设备,成本低,效果好,易安装,占地少,深受农户欢迎,为污水处理工程中推行PPP模式进行了有益的探索。据苏州市水利(水务)局介绍,常熟市采取PPP模式,主要是中车集团基于一要培训员工队伍、二要研发污水处理设备的需要出发,即使亏了,中车集团也能承受,并非出于地方资金压力和设施管理机制不健全等方面的原因。

  (五)坚持落实责任是抓好农村村湾污水治理工作的重要支撑。杭州市主要由各级农办牵头,市、区(市、县)农委、环保、城建、卫计等部门作为责任单位,实行“部门条块结合,区(市、县)为责任主体”的管理体制,按照市级规划编制大纲、技术指南提出的要求,由各部门、各区(市、县)依据各自职责开展工作。苏州市除吴江区以外实行水利水务一体化管理,无论是农村居民供水、还是农村生活污水排水处理都由市区水利(水务)局负责,在农村供排水大管网建设上做到了有效统筹、全域谋划,在推进城镇化进程中有效避免无效投入,节约财政资金,也便于落实部门管理主体责任,工作成效卓著。

  四、工作建议

  (一)主要领导挂帅。借鉴苏杭两市做法,结合我市污水治理格局,考虑到农村村湾生活污水治理涉及面宽、牵涉部门多,建议成立市农村村湾生活污水治理工作领导小组,由市政府主要领导任组长,市委、市政府分管领导任副组长,市发改、财政、城建、水务、环保、国土规划、卫生计生、工商、质监、城管、交通、电力等相关部门和新城区政府主要领导为成员,领导小组办公室设在市农委(市委农办),并从相关专业部门抽调专业人员到领导小组办公室集中办公,统筹推进农村村湾生活污水治理工作。

  (二)区为责任主体。苏杭两市按照属地管理原则,以区(市、县)政府为责任主体,采取市级奖补、区(市、县)自筹资金的办法,农村村湾生活污水治理成效显著。按照市级统筹、区负总责的管理体制,建议我市支持财力条件较好的区自筹资金推进农村生活污水治理,按照接管优先的原则,积极推进东西湖区、经开(汉南)区以及其他区具体条件的农村村湾生活污水进入大管网集中处理;鼓励财力较弱的区探索EPC或PPP模式,以整区或多个街乡镇的集镇和村湾生活污水治理集中打包,以特许经营方式寻求社会资本合作,确保我市农村村湾生活污水治理顺利推进。

  (三)加大资金投入。苏杭两市坚持农村村湾生活污水治理不让农民和村集体掏一分钱,赢得了民心,推进了工作取得了实效。武汉作为经济发展进入全国第一方阵的超大城市,从各区财力差异性出发,无论是各区选择政府一次性出资、还是与社会资本合作政府分期付款,市级财政扶持仍必不可少。据各区上报,我市现有72个街乡镇、1931个行政村、12536个自然湾、74.89万农户,考虑到城镇化推进因素,按照三年内重点村(沿湖库、沿江河、沿饮用水水源地的“三沿”村湾)、特色村(旅游、农家乐专业村)治理率100%,其他一般村湾治理率80%以上的工作目标,从各区摸底上报的三年计划看,全市农村生活污水需治理11562个自然湾,受益农户达55.5万户。如按户平污水治理设施建设费用1万元测算,预计我市农村村湾生活污水治理设施建设总投入55.5亿元,建议市、区两级各按30%、70%比例分担,市级财政每年安排不少于5.55亿元,对各新城区实行以奖代补,不足部分由区、街乡镇财政兜底。

  (四)先行试点示范。鉴于苏杭两地农村生活污水治理经验成熟,建议在今年年底之前,邀请苏杭等地有建设管理经验的企业在我市新城区先行试点,最好每个新城区在生态敏感区域和不同地貌地形区域选择数个行政村,对其所属自然湾开展连片治理,为2018年全面启动农村村湾生活污水治理工作树立样板、积累经验。同时,市级制定农村村湾生活污水治理三年行动计划,建议2018年、2019年、2020年分别按照全市治理村湾数的20%、50%、30%的速度推进实施。

  (五)加大考评力度。借鉴苏杭两市经验,结合我市实际,建议将农村村湾生活污水治理工作列入市绩效办对新城区的年度工作目标考评内容。考评结果作为对各新城区党政领导班子和全市新农村建设、生态市建设年度考核的重要依据,并与市级奖补资金安排挂钩,推动工作措施落实。



(采编人员:熊卉)


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