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统筹城乡发展 加快实现城乡发展一体化

发表时间:2017-11-09来源:武汉市农业委员会

  建设现代化、国际化、生态化大武汉,高水平全面建成小康社会,统筹城乡发展是关键。我们开展了统筹城乡专题调研,理清了一些实际情况,研究提出今后一段时期我市突破性加快统筹城乡发展的主要措施。

  一、统筹城乡发展机制体制的主要障碍

  (一)“二元结构”导致“二元决策”

  长期“二元结构”的存在,我们考虑问题多从城市出发,决策问题多倾向城市,公共资源多重市政建设,人财物重点在城市、工业。城乡资源禀赋的差异,农村大量人力资源、土地资源、资金等生产要素流向城市,加剧城乡差距。城市和农村实行两种 户籍制度,城乡户籍待遇差别大。目前,我国农业人口市民化的人均公共成本已超过18万元。农民就业机会、薪酬水平、福利待遇低于城市居民。特别是进城务工人员,大部分处于城市最下层,待遇和工资都很低,常受歧视。

  (二)土地征用制度挤占农民利益

  城市、工业征用大量农民土地,土地一经转用进入市场后,即增值数十倍至数百倍。农民作为土地的原始拥有者为城市经济发展放弃了对自己土地占有和未来预期收入。目前,全市土地征用补偿标准3万元/亩。土地在农转非的过程中,增值部分农民却分享很少,农民无法在土地增值收益中取得一定比例的分配。从某种意义上讲,现行的土地征用制度,仍是工农产品“剪刀差”新的表现形式,农民农村还在为工业发展、城市建设作贡献。

  (三)体制机制制约要素流转

  农村土地资源很难转变为资本资源,土地承包经营权、集体建设用地使用权、农民房屋产权、林权和水权等“五权”抵押融资工作未能取得真正突破,农民宅基地、农村集体用地还没能有条件地进入市场。在农村集体经济产权上,农村股份合作制难以推开,新型集体经济组织的法人地位和登记管理还没跟进改革。金融在农村仍是凹地,多数金融机构都不愿涉足这个领域,农民最缺乏的小额贷款一直很难解决。农村资金互助社、农村小额贷款公司和农村村镇银行等服务“三农”的草根金融机构未能探索创新。

  (四)城乡规划、资源分配重在城市

  规划“重城市、轻农村”现象没有改变,农村规划仍是“搭头”,没有真正做到城乡全域规划。规划编制质量不高,新城区“独立城市”规划理念不强,镇、村规划缺乏地方特色。农村规划刚性不足,农村建房缺乏规划和监管,“只见新房不见新村”现象依然突出。在财政安排、医疗卫生、社会保障、文化教育等方面的资源分配城乡不平等,标准差别大。

  二、统筹城乡发展的创新与突破

  推进特大城市城乡一体化不仅是科学发展的根本要求,更是全面建成小康社会不可逾越的必经阶段。武汉市统筹城乡发展要着眼于解决城乡发展不协调等一系列问题,从体制机制入手,解决影响城乡一体化发展的主要问题。城乡统筹,不仅仅要让农民享受到城市居民的待遇,而且还要让城市居民也能够享受到农村的好处;不仅要回答农民需要什么样的生活,而且还要解决城里人需要什么样农村的问题,只有这样才能真正做到城乡协调。总体思路是,围绕建设国家中心城市战略,坚持“全域武汉”理念,以缩小城乡差距为目标,强力推进新型工业化、新型城镇化、信息化、农业现代化 “四化同步”发展,构建城乡一体化发展的新体制新机制,在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务、社会管理一体化等五个方面进行统筹,建成覆盖城乡居民的平等制度,建立和谐发展的城乡和工农关系,实现城市繁荣、乡村美丽,城乡经济社会融合式发展。

  2020年主要实现的目标:1.农民收入:农民年均纯收入达到28000元;2.城镇化率:达到83%,比2010年提高12.5%;3.基本公共服务:城乡在社保、医疗、教育等方面标准趋同,享有平等权利。

  统筹城乡发展,在六个方面力求有所突破

  (一)在城乡规划全域覆盖上力求有所突破,做到城乡融合、区域融合、产城融合、产业融合,使“城市农村连起来”

  按照“全域规划”理念,强化“全域武汉”概念,把城市和乡村、工业和农业、市民和农民作为一个整体,做到“六个一”即:城乡发展“一条心”,全域规划“一张图”,产业布局“一盘棋”,社会保障“一张网”,公共服务“一卡通”。摒弃一说城乡一体就是把农村人往城里赶,一谈城市支持农村就是多给农村几个钱,一讲工业反哺农业就是多给农业安排几个项目的做法。

  城乡规划要定形,消除“城”和“乡”的概念,要在8494平方公里范围内画图。形成以主城区为核心,“独立成市”新城组群为轴向发展,中心镇、中心村为网络的“梯次合理、特点突出、特色鲜明、相互衔接”的城乡一体规划布局。把城与人、城与产业、城与村镇有机结合起来,工业化与城镇化良性互动,城镇化与农业现代化相互协调发展,在人口分布、土地利用、产业规划、基础设施、村镇规划和生态环境等方面做到融合。有了这种全局,既能防止在城乡一体化发展中城市建设“摊大饼”和人口过度集中问题,又能引导农村人口就近就地向新城、中心镇、中心村(社区)合理集聚,避免得“城市病”。总体想法是,通过全域规划,使我市260多万农业人口中,约有50%人口转移居住在新城组群中,约有25%的人口转移居住在中心镇(特色镇),约有25%的人口居住在中心村(社区)和村湾,新城区城镇化率达到75%以上,达到人口分布合理、产城区域清晰、城乡布局一体、生态生活和谐的理想状态。

  (二)在农村土地资源利用上力求有所突破,变资源为资产,使“农村土地活起来”

  农村土地这么大的资源没有迸发其应有的活力,农村土地还是作为一种资源来看待,没有把它当作资产经营起来。要建设社会主义新农村、实现农业现代化、提高农民收入,不把农村土地这篇大文章做好,不把土地资源盘活,是很难做到的,我们要做足土地这篇文章。

  1.推进农村宅基地复垦工作,建立“地票”制度。对占地面积大、居住分散的农村宅基地结合中心镇、中心村建设,进行集并,废弃、闲置的宅基地复垦为耕地,形成指标交易到城市使用,实现城乡建设用地的统筹、合理利用。交易产生的净收益60%归农民,40%归集体组织。初步框算,我市通过宅基地复垦至少能够复垦建设用地20万亩以上,潜在收益达到400亿元以上。

  2.推进农村“五权”抵押融资工作。加快完成农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋权、林权、水权“五权”确权,建立“五权”抵押登记体系,建立风险和坏账分摊机制,利用现有市、区农村产权交易所平台进行交易,逐步实现“五权”抵押融资,使农民和农村集体组织利用山水资源解决贷款难、抵押难、融资难的问题,增加农民财产性收入。

  3.建立农业“耕保金”生态补偿制度。基金的主要来源,可从每年市、区两级的新增建设用地土地有偿使用费和每年缴入市、区两级财政土地出让收入中提取一定比例资金。耕保基金根据各区的耕地面积和类别统筹安排,按照基本农田350元/亩·年和一般耕地250元/亩·年两个标准进行补贴。据估算,按照目前的耕地面积,每年财政支付10亿元左右“耕保金”和生态补偿。探索以“耕保金”换取农民社保工作,“耕保金”只能用于购买社会保险或农民60岁以后才能领取。“耕保金”制度的建立既能加强农业基本农田保护,又能成为农民社会保障重要资金来源。

  4.大力推进市民下乡计划。这是推动农业供给测改革的创新,市民下乡既能增加农民和农村集体经济的财产性收入,又能带给了先进的管理经验、发展所需的资金技术和城市文明,有力地促进城乡融合发展。 我市正在推进的、出台的鼓励市民下乡的“黄金20条”、促进市民下乡与脱贫攻坚相结合的支持措施“钻石10条”、鼓励能人回乡建设新农村的“四张牌”的意见,都是有效的创新办法。

  (三)在体制机制上力求有所突破,激活生产要素,使生产要素主动“向农村流起来”

  可以在以下几方面先行先试:

  1.农村集体经济产权改革上要有突破。首先要建立和完善集体产权制度,明晰集体产权持有法人,允许集体产权通过市场有条件的流转、出让和经营,其收益归村民共享。其次在农村集体经济实力比较强、村级班子健全的村,可探索推行农村股份合作制改革。明确农村集体资产归全体村民共同享有,将集体资产股份量化到村民。把村委会同时改造成为市场主体,建立新型农村集体经济组织法人治理结构,健全股东大会、股东代表大会、董事会、监事会等制度,形成所有权、决策权、经营权、监督权相互制衡的运行机制,确保农村资产保值增值和农民财产性收入的增加。提倡董事会成员与村“两委”班子成员、村务监督委员会成员交叉任职,董事长由村党支部书记兼任。完善新型农村集体经济组织登记办法,明确法人地位。

  2.创新农村金融服务体制机制。支持各地兴办为“三农”服务的农村金融机构。允许农村建立农村资金互助社和农村小额贷款公司,直接服务农民。鼓励有条件的机构,允许成立农村村镇银行,建立服务“三农”自己的草根金融机构。可以考虑设立市区二级农村发展基金,首期启动资金由财政出,可以通过直接投资、银行贷款担保、项目贷款贴息和担保费补贴,银行和担保公司涉农贷款补贴,农业保险补贴五类进行使用。

  3.改革户籍管理办法。农业人口市民化的高成本,一直是户籍制度改革很难推动的重要因素。要把户籍改革的眼界从进城引向农民就近就地城镇化、产业发展城镇化、旧城改造城镇化、失地农民同步城镇化上,逐步把户籍与待遇资格管理相分离,减少户籍制度的附加功能,降低转移成本,让更多的农民进入城镇生活居住。

  (1)外来人口实行“积分制”。为来汉务工人员提供透明的、可预期的未来和尽可能好的公共服务。达到标准积分的居住证持有者,所享待遇与武汉户籍居民基本相同。

  (2)制定户籍管理改革“一元化”的“时间表”、“路线图”。采取分级承接、分步推进、逐步融合的办法,用三到五年时间,在新城区范围内,全面放开城镇落户条件,享有本区域城镇居民的同等待遇。农民进城后继续保留其土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权。用三到五年时间,在新城区范围内,实施户籍城乡“一元化”管理制度,实现农业户口与城镇户口无差别对待。力争到2020年,全市区域内实现户籍管理的无差别化。

  (四)在农业转移人口市民化上力求有所突破,把中心镇和中心村(社区)作为支点和节点,使“农民少起来”

全面建成小康社会,农村小康的实现是最难的一块。做好增收“加法”外,更要做好减少农业人口的“减法”,解决好农村人口往哪里去的问题,解决好农民既要离土又要离身份的问题。把培育发展中心镇和中心村(社区)为重要战略支点和节点,使之成为城乡一体化发展的重要载体,在农村土地集约的条件下促进农村人口的集中,这样有利于公共财政的集中投放、重点建设,有利于社会保障的统筹安排。

  加快一批中心镇(特色镇)建设,构筑武汉农村镇域网络。从现实和长远发展看,可选择黄陂区武湖街、木兰镇,新洲区仓埠街、汪集街及道观河,蔡甸区奓山街、索河镇,江夏区郑店街、安山街,汉南区湘口街、邓南街,东西湖区走马岭街、柏泉街13个为中心镇(特色镇)重点打造,重点投入,加强市政基础和公共服务设施建设,加强生态环境和城镇品质建设,扩大承载容量,提升其产业功能、居住功能和服务功能,促进农村人口城镇化。力争每个中心镇(特色镇)承载人口要达到3—5万人。

  通过村湾集并等方式,分批分期推进中心村(社区)建设。把全市现有2078个行政村集中培育成500个左右的中心村(社区),每个中心村(社区)容纳1000—3000户,农民居住从多村多点向少村少点的转变,农村建设从分散零星向集中转变,村湾从传统封闭向开放现代转变。对市级确定的中心村(社区)建设项目要免征各类费用,鼓励农民向社区集中。

  初步测算,到本世纪中叶,全市中心镇(特色镇)和中心村(社区)形成体系和规模后,可吸纳农村转移人口在150万人以上,占到目前全市农业人口的60%左右。

  (五)在现代农业发展上力求有所突破,增加农民收入,使“农民富起来”

  加快“五化”建设:

  1.加快农业产业化。加快推进千亿产业百亿园区十亿企业发展,推进农产品加工企业股份制改造和资产重组,建设“航母式”、“领袖式”企业,拉长增粗产业链,打造猪肉制品、乳制品、禽类制品、水产品、粮食、油脂、饲料、蔬菜等8大产值过100亿元的特色农产品加工产业链。

  2.加快农业工业化。以工业的理念推动农业现代化的进步,用现代化的装备设施来改造传统农业,用现代企业管理技术来经营和管理农业,使农业生产由依靠经验转向主要依靠科学。到2020年,现代设施农业的产值比重达到50%以上。

  3.加快农业“两型化”。发展环境友好型、资源节约型农业,实现农业可持续发展。以节能、降耗、减排、治污和农业资源的循环集约利用及生态环境保护为核心,建成农业循环经济体系、农业资源节约体系、农业生态保护体系和农村新型能源体系等“四大体系”。

  4.加快农业园区化。发挥比较优势,确定主导产业,实行规模化经营,形成区域特色和标准化生产。农业发展质量和效益实现新跨越,土地产出率、资源利用率和劳动生产率显著提高,优势特色农产品产值占农业总产值的90%以上。

  5.加快农业多功能化。大力开发观光、休闲、体验、农耕、生态农业,开发农业文化传承功能。提升乡村休闲游业提档和水平,争取到2020年年接待游客2500万人次以上。

  (六)在基本公共服务上力求有所突破,基础设施从城市延伸到农村、公共服务逐步均等化,使“农村靓起来”  

缩小城乡差别,推进城乡基本公共服务均等化,是政府的职责所在。政府提供基本公共服务受到社会经济发展程度和政府可支配财力的制约,在可用财力一定的情况下,财政支出的倾斜取向至关重要,要研究好如何将可用财力有效配置在统筹城乡发展上。

  工作的着力点主要在:

  1.实现公共财政政策的统筹。加快建立公共财政体制,这是推进城乡基本公共服务均等化的基础。将财政收支运作立足于满足包括城乡在内的全社会的公共需要,不断扩大财政收支的受益面,特别是从城市向农村扩展。要调整国民收入分配和财政支出结构,逐年提高对农村基础设施财政投入的比重,弥补长期以来对农业基础设施和农村生活设施建设投入的不足。

  2.实现城乡基础设施建设与管理的统筹。以交通建设为先导,推进城乡基础设施共荣共建。加强主城——新城——中心镇(特色镇)——中心村(社区)之间的交通连接,主城、新城的重要出口路达到高速公路标准,中心镇的重要出口路达到一级或二级公路标准,通村公路基本上达到三级公路标准。发展轨道交通,实现主城与六个新城之间各建成开通一条轨道线。在供水、供电、通讯、信息等基础设施建设上,形成覆盖全域、城乡均衡、功能完善的基础设施网络体系。

  3.实现城乡环境治理统筹。开展以“净化、绿化、美化、文化”为内容的“统筹城乡、美丽乡村”工程行动,实施村湾环境整治,改变农村环境脏乱状况,加大生态建设与环境保护力度。加强规划控制,强化农民建房管理,解决农村“只见新房、不见新村”问题,努力打造天蓝、水碧、地洁、人美的城乡环境新面貌。

  4.以医疗为突破口实现社会保障的并轨统筹。

  一是将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险统一整合为城乡居民基本医疗保险,逐步做到了筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等化,全市城乡基本医疗保险实现市级统筹、城乡统筹、全域结算。

  二是在完善耕地保护基金补贴农民参保机制、全域实施新型农村社会养老保险的基础上,推进城乡居民养老保险制度一体化,与城镇职工基本养老保险衔接。可以先行将征地农民和农民工的社会保险制度向城镇居民社会保险制度并轨。

  三是在教育方面,全市农村初中、小学建设全部要纳入城乡一体化发展规划,整体谋划,合理布局,做到学校选址与中心镇、中心村(社区)建设相结合,规模扩大与人口集聚相适应,城乡学校建设一视同仁。


(采编人员:熊卉)


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