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加快农村产权制度改革试验 构建农村经济发展新常态

发表时间:2017-07-05来源:武汉市农业委员会

  近年来,我市紧紧围绕建设国家中心城市和复兴大武汉的目标,以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央、省、市农业农村改革精神为指导,积极创新农业农村发展体制机制,加快推进农业农村改革发展,在农村产权制度方面进行了大量且有益的探索:

  一、农村产权制度改革的背景和历程

  武汉农村包括6个新城区和部分中心城区、开发区所带乡村,目前全市共有涉农街(乡、镇、办事处)76个,村民委员会2031个,农业人口269.97万人。全市现有耕地262.6万亩(计税面积),宜林地160万亩,可养殖水面150万亩。2015年完成农业总产值620.28亿元,比上年增长4.8%,农村常住居民人均可支配收入为17722元。

  武汉市开展农村产权制度改革有其现实的迫切需要,主要是近年来,随着工业化、城镇化的快速推进,农业比较效益偏低,受自然灾害和市场波动双重风险冲击较大等问题日渐突出,农村青壮年劳动力大量外流,农业的副业化、兼业化问题显现,农村撂荒现象日渐严重,“谁来种田”的问题已经日益突出。为妥善解决这一系列问题,武汉市委、市政府实施了以农村产权制度改革为切入点的农业农村改革,经历了四个阶段:

  一是探索农村经营制度改革阶段。2007年,全市开始了对农村土地流转和规模经营的探索。2008年市委、市政府出台相关文件规定从2009年起连续3年每年安排1000万元专项资金对农村土地流转进行政策性补贴,并明确提出鼓励农业龙头企业和农民专业合作组织发展,加快建立产加销一体化的农业经营新模式。

  二是搭建农村产权交易平台阶段。2009年4月,经湖北省、武汉市人民政府依法批准成立了全国第二家农村综合产权交易所——武汉农村综合产权交易所,将农村土地承包经营权等10项农村产权纳入交易范围,为农村及涉农各类产权流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易等服务。

  三是推进农村改革试验区建设阶段。2011年11月,经全国农村改革试验区工作联席会议研究,并经中央农村工作领导小组同意,我市被农业部等20个部委批准为全国农村改革试验区,也是全国唯一获批的省会城市试验区,试验区改革的主要内容是农村产权制度改革,改革试验周期为四年。

  四是深化农业农村体制改革阶段。2014年,按照中央、省市全面深化改革工作部署,我市出台了《武汉市深化农业和农村体制改革2014年工作要点》,并编制了《深化农业和农村体制改革专项小组改革举措实施规划(2014-2020年)》,农村产权制度改革工作纳入全市深改工作体系。

  我市农村改革试验区工作得到了国家领导人和全国农村改革试验区联席会议成员单位高度肯定。2013年,习近平总书记、汪洋副总理先后视察了武汉农村产权制度改革工作;我市探索农村集体土地“三权分置”的做法经提炼后被写入十八届三中全会的《决定》之中;我市农村综合产权交易市场建设的相关制度和做法被国务院办公厅印发的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(国办发〔2014〕71)号文件中总结推广;我市探索的“农村承包土地经营权”抵押融资的做法得到全国人大的认同,2015年底全国人大授权国务院继续探索农村土地承包经营权抵押贷款试点工作,我市黄陂区获批成为全国试点区之一;我市对工商资本租赁农户承包风险防控标准也被中央四部委联合发文的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》(中办发〔2014〕61号)采纳;我市在农村产权价值评估方面开展了积极探索,进一步撬动了农村资源,活跃了农村产权流转市场交易;2016年2月,全国农村经管工作会暨农村土地确权登记颁证工作现场会在我市成功召开。

  二、农村产权制度改革的举措及成效

  在获批为全国农村改革试验区之后,2012年初市委办公厅、市政府办公厅联合出台了《武汉市农村产权制度改革试验实施方案》(武办文〔2012〕31号),全面启动我市农村产权制度改革工作,在农村确权、市场体系、资源评估、股份合作、资源融资等5大方面积极开展试验和探索工作,通过4年周期内稳步推进我市农村产权制度改革:

  (一)加强顶层设计,提供制度保障。按照建设国家中心城市的统一部署,我市以农村产权制度改革为突破口积极破解城乡二元结构,着力开展了相关制度的顶层设计,成立了农村改革试验区专家委员会,制定了《武汉市农村产权制度改革试验实施方案》,通过“明晰土地所有权、稳定土地承包权、放活土地经营权”,有效实现“三权分离”,激活了农村土地这一重要生产要素的流动,活跃了农村产权交易行为;在农村产权抵押方面,初步形成了农村产权确权、评估、入市交易、抵押融资、风险防范和社会保障等一套制度体系,为我市开展农村产权制度改革提供了制度保障。

  (二)稳妥推进确权,夯实改革基础。在前期完成依法完善农村土地二轮延包、集体林权制度改革等工作的基础上,从2012年开始,按照“积极稳妥、先易后难、先农区后开发区”的思路,我市分3年对纳入改革试验区的49个街(乡、镇)农村“十权”(农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权、农村土地承包经营权、农村集体经济组织养殖水面使用权、农村集体经济股权、农业生产设施所有权、农村集体林地使用权和林木所有权、农村房屋和生产用房所有权、中小型农田水利设施所有权)进行确权登记或调查勘测。2012年底完成全市农村集体土地所有权确权登记发证工作,2014年底实现农村宅基地地籍调查和农村房屋入户调查全覆盖,并在全省率先启动农业设施和小型农田水利设施产权登记。2015年,按照省委、省政府的统一部署,全面推进了新一轮农村土地承包经营权确权登记颁证工作。截至目前,农村土地承包经营权和集体林权确权颁证率分别达99.5%和99.01%,水域滩涂养殖证确权发证率达到95%以上;对农村集体“三资”进行了全面清理摸底,建立了台账和监管代理制度,夯实了农村产权制度改革的基础。

  (三)完善市场功能,促进城乡要素交换。推动农村产权交易是农村产权制度改革试验的重要内容,我们以武汉农交所为平台,不断规范交易流程和完善相关制度。一是延伸市场。武汉农交所按照“六统一”的市场管理运营模式将分支机构延伸至区、街(乡、镇),全市已建成50个街(乡、镇)服务站和5个区级农村产权交易平台,在交易业务开展上已实现与武汉农交所的联网对接。根据省委、省政府建设“全省统一的农村产权交易市场”的要求,配合省直相关部门实施了“1+8”城市圈农村产权交易系统平台建设工作,2015年底实现了“1+8城市圈市场联网运行”和信息资源共享;二是制定规则。制定了武汉市农村产权交易管理办法,各项产权品种的交易规则及其配套的多项规章制度,流转交易市场严格按照各项制度规范运作;三是创新业务。整合了一批有资质的评估公司、金融机构和农业专家对农村土地经营权评估进行探索,并将涉农项目的招投标和政府采购纳入了农村产权流转交易市场,进一步推动了城乡资源要素的流动。截至2015年底,全市共组织各类农村产权交易2399宗,交易金额146.06亿元,涉及农村土地面积118.24万亩。

  (四)探索抵押融资,推进农业资源资本化。为深化产权制度改革,推进产权交易,解决农业发展资金不足的问题,我们创新思路,积极与人民银行及武汉农商行、中国邮政储蓄银行等商业银行沟通,先后出台了水域滩涂养殖权、农村土地经营权、森林资源资产抵押贷款操作指引和农村土地经营权抵押贷款利息补贴办法,推进了农业资源资本化。截至2015年底,联合金融机构为农业企业、合作社、种养殖大户实现贷款金额24.7亿元,其中新洲区一宗水域滩涂抵押贷款金额单笔高达5500万元,抵押贷款总额及单笔金额、服务链条延伸度均位居全国前列。大力开展农民合作社内部融资形式创新,在江夏等新城区选取了8家具备一定条件的合作社,开展了农民合作社内部信用合作试点,累计向合作社成员发放信用贷款860万元。

  (五)启动园区建设,提升都市农业发展水平。从2014年起,市级财政每年整合涉农资金3亿元,用2—3年时间在全市新城区建设一批“产业特色鲜明、基础设施完善、生产技术先进、产业链条衔接、储运物流配套、休闲观光融合”的具有高科技水平的现代都市农业示范园区,重点扶持评审遴选通过的13个示范园区项目,引领我市现代都市农业持续健康发展。2015年初,我市获批成为全国现代农业示范区。

  (六)健全保障机制,不断提高风险防范能力。为规避改革可能产生的风险,我市建立了一整套风险防范机制。一是加强前置审查控制风险。制定了农业空间发展规划,明晰了工商资本进入农业领域,开展了土地流转前置审查,从流转主体、期限、程序及合同内容等方面对工商资本进入农业领域进行了规范,交易价格的约定必须要有租金递增机制或实物折价。二是在农村产权抵押贷款过程中控制风险。设计了比较完备的产权抵押贷款流程,开发了农村产权抵押登记托管系统、查询系统,公开发布抵押公告,防止一权多抵。同时,武汉市农投公司下设的农业资产处置公司,继续探索银行抵押的农村资产的经营处置处置方式,进一步降低抵押贷款风险。三是开展农业保险业务降低农业经营风险。全市农业政策性农业保险品种已达11个,承保农户96.43万户次,提供经济保障713亿元。四是全面实施风险保障金制度。对社会工商资本租赁农地收取风险保障金,较好地解决了工商资本中途退出对农民利益损害及违规改变农地用途的风险。五是设立了新型农业经营主体信贷风险补偿基金,重点推出了“惠农贷”和“保证保险贷款”两个金融产品。

  (七)精心组织试点,以点带面推进农村集体资产股份制改革。根据省委、省政府的统一部署,我市蔡甸区被列为全省三个农村集体产权制度改革(集体资产股份制改造)试点区(县)之一,要求各区先选择条件较好的2—3个“三村”先行试点,推进集体经济股份制改革和“政经分离”改革,总结经验,逐步推开。为加快推动试点工作,指导全市农村集体资产股份制改革,结合我市工作实际,我们积极开展了市级指导文件的调研起草工作,目前,《关于推进农村集体资产股份制改革的实施意见》正拟以市委办公厅、市政府办公厅名义发文。武汉开发区(汉南区)已在沌口街周公社区和沌阳街武汉红升工贸有限公司分别推行“政经分离”改革和农村集体产权制度改革试点工作,其他区正在按改革实施方案要求在已完成改制村的基础上加紧完善内部法人治理结构、股份制改革和推进“政经”分离工作。

近年来的实践与探索,使我们深深地感到农村产权制度改革具有重要的现实意义,对我市开发农村资源、推进城乡统筹、发展现代都市农业等方面都起到了重要的积极作用。

  一是发现农村产权价值,促进了农业资源资本化。通过市场募集、发布信息、组织交易,使参与农村产权交易的投资人增多,有效改善了过去因交易对象单一而使得农村产权价值被低估的现象的发生。农村产权价值的发现,改变了过去我市农村资源长期闲置、浪费、低效利用的状况,实现了农村资源集约、节约、高效利用。同时,通过实现资源资本化,农民开始关注各类产权的归属,开始重视农村资源的开发,财产性收入成为我市农民增收的重要途径。在农民人均可支配收入中占比逐年提升,目前,预计增长10%左右。

  二是加速要素资源流动,推动了城乡发展一体化。通过深入推进农村产权制度改革,改变了过去农村资本向城市单边流动的状况,吸引了更多的城市资本参与农业农村建设。同时,农民通过产权流动和交易,不但从土地上解放出来,而且取得了发展资金,可以安心到城市就业创业,促进了农村人口的梯度转移。截止2015年底,通过土地流转实施规模经营,已拉动超过300亿的城市工商资本参与农业农村发展。

  三是发展土地规模经营,加快了现代都市农业进程。通过流转土地承包经营权和养殖水面经营权,有效推动了土地适度规模经营,农机使用范围扩大,装备设施水平提升,农业劳动生产力增强,土地产出率提高,有效增强了农产品产出能力,优化了农业产业结构,带动了农业产业化经营,提升了农业综合竞争力。全市累计土地流转面积180.94万亩,超过全市耕地面积的60%。我市设施农业面积由不足1万亩迅速扩大到10万亩,农业机械化综合水平由53%提高到64%,菜篮子产品自给率由58%提高到72%,农产品加工产值达到2516.73亿元,培育产值超过百亿的产业链2条(粮食加工及肉食品加工),赏花游、农家乐等农村非农产业蓬勃发展。武汉市被联合国现代都市农业基金会确定为“现代都市农业试点示范城市”。

  四是培育新型经营主体,优化了农业资源配置方式。近年来,随着市场经济的快速发展,和很多城市一样,由于分散在农民手中的碎片化土地生产效益低,农民种田成本高收益低,武汉也面临“无人种田”的问题。2010年以前,武汉市部分农村地区土地撂荒率一直在高位运行,大量农民“弃田务工”,农业资源闲置浪费严重。通过积极发挥种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业的作用,能够有效实现耕地、水、劳动力等传统要素的集约节约利用,也能够让更多的资金、管理、技术等先进要素进入农业领域,使农业资源配置方式得到有效优化,提高农业综合生产能力,农业生产的比较效益明显提升,适度规模经营的平均亩产值达到分散经营时的3倍以上。截至2015年底,全市新型农业经营主体总数达到14098家,共发展农业龙头企业810家、农民合作社3410家,家庭农场3782家、专业大户6096家,他们已经成为我市农业农村发展的主要力量。

  三、存在的问题及下步打算

  虽然我市农村产权制度改革工作态势良好,取得了一定成效,但也存在一些问题。

  (一)部分产权确权面临复杂的现实困难和历史遗留问题。一是部分产权重复确权。如在基本农田上种植林木后,就产生同一块土地上多种产权重叠的问题,容易造成重复确权,给今后产权交易和抵押融资留下隐患。二是历史和现实问题复杂。在房屋所有权和宅基地使用权确权中,一户多宅、未批先建等非常普遍,确权难度很大。三是确权成本较高。如一间农房的勘测绘图费用的成本价是120-150元,市级补贴资金有限,各区在自筹情况下开展工作压力较大。

  (二)产权交易的市场化不足。农村土地承包经营权流转一直存在比较活跃的非正式市场,理想的统一发布信息、公开竞价的市场交易不充分;农村宅基地和房屋受法律限制交易范围有限,且在偏远农区开放交易经济意义不大,反而造成村庄内社会关系和社会治理的复杂化;农田水利设施的市场化可操作性很低,确权功能主要是明确管护主体。

  (三)农村土地经营权的法律地位问题。虽然中央文件提出了农村土地“三权分置”的概念,但农村土地经营权的法律地位依然没有明确,一旦发生土地经营权贷款风险,银行存在顾虑,在一定程度上影响了银行支农积极性。

  下一步,我市将深入推进农业农村改革,在加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置等方面做文章,为推进武汉现代都市农业发展和创建现代农业示范区做出更新更大的贡献。主要是做好“六个进一步”:

  一是进一步完善农村产权确权登记颁证工作。全面完善农村改革试验区范围内农村“十权”确权登记工作,建立健全市、区、街三级联网的农村产权数据库建设。

  二是进一步拓展农村产权流转交易平台功能。配合省直相关部门,继续强力推进全省统一的农村产权交易市场建设,完善区、街(乡、镇)农村产权交易平台,不断优化确权、评估、交易、融资等工作流程。

  三是进一步完善集体资产评估体系。联合金融机构、评估中介机构、大专院校等部门研究制定农村集体资产评估操作准则和评估标准,形成操作性强、社会认同度高的配套制度,为农村产权交易和融资提供依据。同时,加大对农村集体资产评估从业人员培训力度,探索从业资格认证制度,为农村集体资产评估工作开展提供人才储备。

  四是进一步推进农村产权抵押融资。在稳妥开展农村土地经营权、水域滩涂养殖权、森林资产资源抵押贷款业务的同时,启动农业设施抵押融资试点工作。加紧农村产权登记查询数据库建设,按照“物理分散、逻辑集中”的原则,完善农村产权数据库功能和管理机制,实行贷款银行与产权主管部门信息互通,避免“一物多权”、“一权多抵”情况的出现。

  五是进一步构建新型农村经营体制机制。以发展现代农业为主的街(乡、镇)重点培育专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体,优化资源配置,培育职业农民,提高土地利用效率,发展高效农业。开发前沿的街(乡、镇)重点盘活存量资产,通过社区股份合作社或集体资产经营公司等形式推行股份合作,推行政经分开模式试点,确保二次分配的公平,从而进一步壮大集体经济,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

  六是进一步健全风险防控机制。严格贯彻落实土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农村土地承包权益、不得强迫流转的“四个不得”禁令,认真执行前置审查制度,健全建立农村产权抵押贷款风险补偿金、土地流转风险保证金、政策性投资公司托底、农村土地承包经营纠纷仲裁等制度,守住农村土地流转和产权抵押物处置风险底线。在稳妥开展农村土地经营权、水域滩涂养殖权、森林资产资源抵押贷款业务的同时,启动农业设施抵押融资试点工作,探索农村产权抵押融资风险补偿制度,使农村产权交易规范有序、风险可控。

  四、相关建议

  一是明确农村土地经营权的法律地位。建议对现行的《农村土地承包法》进行修改,确定农村土地经营权的法律地位。

  二是建立农村资源资产评估体系。建议国家层面建立一套完善的农村资源资产评估体系,指导基层更好地盘活农业资源,加快农业资源资本化进程。

  三是强化农村经管体系建设。农村经管部门在推进农业农村改革过程中承担着大量的工作任务,建议从中央层面出台关于进一步强化农村经管体系建设的政策文件。


(采编人员:熊卉)


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