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关于广东江门、东莞、佛山农村集体“三资”监管与产权制度改革的考察报告

发表时间:2016-05-13来源:市农村经济经营管理局

  为贯彻落实2月15日刘立勇副市长、雷勇生副秘书长在市政府召开的农村集体“三资”监管专题会议上“组成专班系统学习外地经验”的指示精神,创新农村集体“三资”监管方式,提高“三资”监管水平,发展壮大农村集体经济,4月11日—15日,市农委王玉珍副主任率市农委相关处室及直属单位负责人,并邀请市纪委党风政风监督室赴广东省江门市新会区、东莞市、佛山市南海区学习考察农村集体“三资”监管与“三资”信息平台建设、农村集体产权制度改革与“政经分离”的经验和做法。考察团先后考察了江门市新会区陈皮村、大泽镇三资管理服务中心、东莞市虎门镇镇口社区、虎门镇集体资产交易中心、广东金宇恒软件科技有限公司,与新会区农林局、财政局、东莞市农业局、佛山市南海区城乡统筹办、广东省财政厅农村财务处进行了座谈交流。通过考察学习,大家一致认为,珠三角地区借助信息化手段强化农村集体“三资”监管的效率高、效果好,集体产权制度改革起步早、推进快,政经分离改革思路清、方向明,极大地推动了农村集体经济发展和基层社会治理创新,其做法和经验值得我市借鉴学习。现将考察情况报告如下:
 
  一、主要做法
 
  (一)江门市新会区:建设“三资”监管信息平台,提升 “三资”监管效能
 
  江门市新会区,地处珠三角西南部,濒临南海,毗邻港澳,面积1354.71平方公里,辖10个镇、4个派出机构,户籍人口75.5万人,常住人口近100万,旅外乡亲70多万人,是著名侨乡。为促进农村集体“三资”监管,江门市新会区从2012年开始,利用信息技术和网络,通过软件开发、人员培训、基础数据录入、督促检查等工作步骤和手段,分别搭建起了农村集体资产资源交易监管平台(区农林局管理)和农村财务监管平台(区财政局管理),实现了区、镇(街)、村、组四级资源共享网络互通。为方便群众办事,提高工作效率,根据标的额的大小,集体资产资源的交易以镇(街)、村交易平台为主,大额标的额进入区级平台交易。农村集体资产资源交易监管平台建立以来,资产资源成交7519宗,成交总标的28.2亿元,比拟定交易总价增加14.1亿元,总标的增幅达100.07%。目前,全区193个行政村均已纳入农村财务监管平台管理,受监管账套1850套、合同29189份。两大平台的监管效能体现在:
 
  ——“三资”监管动态化。农村集体资产资源交易监管平台集系统预警、土地流转、资产资源交易、资产资源登记、信息公开于一体,所有资产资源的电子台账、公开交易都必须在资产交易平台上公开,群众可以通过互联网实时了解全区农村集体资产资源交易情况。
 
  ——“三资”监管智能化。财务监管平台既强化了区、镇(街)、村三级财务监管在资金、票据、合同、固定资产、收益分配监、财务规范监管方面的日常功能,又实现了财务汇总查询、财务统计分析、协调管理的宏观管理和协调职能。只要输入系统认可的查询条件,平台就会自动统计查询结果。
 
  ——“三资”监管多元化。集体资产资源交易监管平台与党风廉政信息公开平台融合,推动党风廉政建设;农村财务监管平台与银行联网,对村、组大额、专项资金的支出设置审核监控,通过套打银行支票实现与银行联网监管;对一些重点管理内容(如资金、应收款、合同)实行远程监控、自动实时预警提示,大大提高了行政监管效能。
 
  (二)东莞市:推进农村集体股份合作制改革,发展壮大集体经济
 
  东莞市地处穗港经济走廊中段,全市陆地面积2465平方公里, 1985年撤县设市,1988年升格为地级市,现辖28个镇、4个街道办事处,经联社(村)500多个,经济社(村小组)2200多个,户籍人口180多万。至2015年底,全市村组两级集体总资产(不含土地)达1436.8亿元,约占广东省同级资产(除深圳外)的三分之一,占全国的5%;村均资产2.58亿元;资产负债率17.7%,总收入180.5亿元,村均3246万元,纯收入达113.7亿元。东莞市农村股份合作制改革从2002年开始试点,2004年7月全面铺开,2006年全面完成村组股份合作制改造,当时建立了559个股份经济联合社和2499个股份经济合作社,119.2万村民成为了股民。东莞农村股份合作制改革的做法是:
 
  ——在改革的策略上坚持试点先行。结合“村改居”工作,2002年起先后在四个街道办事处进行试点,随后将试点范围扩大到凤岗等几个代表不同特点和经济发展水平的镇村,至2004年上半年,共有8个镇街的69个村开展了试点。通过两轮试点,干部群众在争论和对比中统一了思想认识,并在具体实践中形成了一套成熟的操作规程。大部分镇也采取了试点先行策略,取得经验后分期分批推进,改革工作水到渠成、瓜熟蒂落。
 
  ——在改革的部署上坚持统一要求。改革全面铺开后,统一政策要求,出台了关于推行农村股份合作制改革的意见、股东资格界定、改革实施方案、清产核资工作方案等一系列政策文件;统一组织要求,市、镇均组建改革工作领导小组和办公室,审查把关下一级的改革实施方案,一级抓一级,层层抓落实。统一进度要求,实施“三步走”计划,第一年完成30%,第二年完成70%,第三年完成100%,并将改革任务完成的质和量作为市委、市政府对镇街领导班子和村“两委”会年度实绩量化考核的重要内容,每年以市政府名义对改革先进单位进行表彰。
 
  ——在改革模式上坚持分类指导。在股权设置上,有经营性净资产、集体收入能维持社区行政管理费用和公益开支、集体收入有一定盈余的村组,实行资产固化量化,将集体经营性净资产按一定比例划分为集体股和个人股,并将个人股部分折股量化固定到人;无经营性净资产或集体收入不能维持社区行政管理费用和公益开支的村组,则实行先固化但暂不量化,先进行股东资格界定,只设置集体股,待集体经济状况改善后再划分个人股并明确股值。
 
  ——在村民权益的诉求上坚持依法按章办事。遵循“依据法律、尊重历史、公平合理”的原则,就股东资格界定出台专门文件,将共性情况划分为享受配股分红人员、享受配股但暂不分红人员、不能配股分红人员等三大类14条参照标准。对于特殊人员配股资格,引导村民依照法律和政策精神民主讨论、民主决策。全市99.2%的“出嫁女”的配股问题得到了解决,依法维护了“出嫁女”的合法权益。
 
  ——在改革的举措上不断深化完善。出台了《关于进一步完善农村(社区)集体经济组织股权管理的指导意见》,进一步规范农村(社区)集体经济组织股权的继承、转让、赠与等流转原则和程序,积极探索有偿购股、项目入股等有序流转方式。坚持股权固化,保持政策稳定性;拓展入股渠道,突出措施创新性;配套实施细则,强化内容操作性;健全股权台账,提高管理科学性;理顺分配机制,强调分配规范性。
 
  (三)佛山市南海区:实施“政经分离”改革,创新农村基层治理
 
  南海区下辖1个街道、6个镇,213个村(居)委会,2303个集体经济组织。2015年,全区农村集体资产总量392.31亿元,集体可支配收入73.37亿元,年人均股份分红5172元。针对农村党组织、自治组织和集体经济组织三位一体,“政经混合”,职责不清,容易出现“集体经济问题绑架基层组织”现象,影响基层稳定等问题,2011年1月以来,南海区按照“城乡统筹、突出核心、政经分离、强化服务”的总体思路,积极稳妥推进农村体制综合改革。实施“政经分离”,全面理顺基层组织关系,主要从五个方面着手,将村(居)的自治职能、社会管理职能与集体经济管理职能进行分离,构建起以党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、社区服务中心为平台、群团组织为纽带、社会组织为伙伴、公众参与为路径的基层治理新格局。
 
  一是选民资格分离。党组织、自治组织和集体经济组织分开选举,集体经济组织领导成员由社员股东选举产生,参选集体经济组织领导成员,必须先辞去村(居)委会领导成员职务。2011年,南海区抓住自治组织换届的有利时机,全面实施集体经济组织单独选举,并将其领导成员任期从原来的3年改为5年。
 
  二是组织功能分离。明确党组织的职责是“三务一监督一调解”(夯实党务、落实政务、创新服务、强化监督、调解社区矛盾),自治组织的职责是“三社一提高”(强化社区建设、发展社工队伍、培育社会组织,提高居民幸福感),集体经济组织的职责是“一确权二平台三发展”(明确集体经济和社员股东权益边界、应用集体资产交易平台和集体经济财务监管平台、发展集体经济)。
 
  三是干部管理分离。对党组织、自治组织、集体经济组织的干部选任、撤免、任期、职责、考评、考核、薪酬等方面进行分离管理。在经济方面建墙隔离,明确村(居)党组织书记不能兼任经联社领导成员;村(居)委会领导成员不再与经联社领导成员交叉任职。
 
  四是账目资产分离。开展集体资产确权登记,非经营性资产使用权确权登记在自治组织名下,集体土地的所有权确权登记在村(居)集体经济组织名下,同时开设财政拨款专户、自治组织行政专户、经济组织专户,实行资产、账目和核算分离。
 
  五是议事决策分离。出台村(居)党组织、自治组织和集体经济组织的议事决策规则,三大组织按照各自议事主体、范围、权限和流程进行议事决策。
 
  目前全区村(居)社区自治组织与经联社全部实现政经分离,村小组自治组织与经济社基本完成政经分离,构建“产权清晰、职责明确、管理规范、发展科学、分配有序”的基层管理新模式,为深化农村集体产权制度改革奠定了体制、机制基础。
 
  二、 几点启示
 
  江门、东莞、佛山地处珠三角经济发达地区,是我国改革开放的前沿地带。在深化农业经营体制改革和农村社会治理创新等等方面,走在了全国前列。其加强农村集体“三资”管理、推进股份合作制改革、发展集体经济的举措,以及基层组织走“政经分离”之路等,都给了我们很多有益启示。
 
  (一)强化农村信息化建设,“三资”监管水平不断提升。三地都充分利用“互联网+”给“三资”监管工作带来的重大机遇,落实“三农”信息化的全面规划和部署,联合信息技术公司开发农村财务监管平台、农村集体资产交易平台、农村信息管理系统,着力打造“数字经管”、“智慧经管”。佛山一市五区建立的全方位、多层次、实时化的农村基层管理和“三资”网络化监管体系,打造了一套“出纳驻村、会计驻镇、集中会计核算、财政专项资金专户管理”的农村“三资”监管新模式。广东省计划在2016年底实现全省乡镇和县(区)农村财务监管平台全覆盖。
 
  (二)盘活集体资产资源,农村集体经济不断发展壮大。珠三角地区紧密联系经济社会发展实际,深化集体产权制度改革,积极发展农民股份合作,建立健全农村产权流转交易市场,不断增加农民财产性收入,推进集体经济转型升级。东莞市按照产权明晰股份化、收益分配股红化、股权流动规范化、资产交易公开化的思路,推进股份制改革,实现集体资产资源保值增值,该市虎门镇设立了镇一级和社区一级两级交易平台,实现集体资产交易全覆盖管理。截止2015年,两级平台共受理交易6279宗,完成交易合同标的总金额52.45亿元,成交年标的金额较立项年标的金额增加1.11亿元,溢价比率达16.48%,成交标的金额较原合同标的金额增加8402.18万元,增幅率为27.86%。
 
  (三)理顺基层组织关系,农村发展潜力不断激活。南海区通过“政经分离”改革,厘清了基层组织关系,使基层各组织按照各自职能独立开展工作,初步实现了基层组织的专业化、精细化管理。党组织和村委会从具体的经济事务中解脱出来,通过创新基层党组织设置夯实党务,以社区服务中心为平台落实政务,构建党组织服务社群机制,强化了党组织的领导核心地位,树立了党委政府的正面形象和权威,据调查,“政经分离”后,群众对政府的满意度从70%提高到90%以上。
 
  (四)解放思想,大胆实践,改革创新不断深入。无论是借助信息技术加强农村集体“三资”监管,还是探索“政经分离”、实施股份合作制改革,珠三角地区都率先实践,走在全国前列。在与当地干部群众座谈时,他们得改革开放之先机,普遍都有强烈的发展意识、市场观念和开放思维,改革开放先行先试,经济社会发展步步超越,城乡面貌日新月异,大家在考察学习过程中受到了强烈的思想和观念冲击。
 
  三、工作建议
 
  结合武汉农村集体“三资”监管和农村产权制度改革的实际,充分学习借鉴江门、佛山、东莞三地的经验,对推进我市下一步相关工作,建议如下:
 
  (一)加大农村集体“三资”监管信息化建设工作力度。用大数据管理的理念,完善农村信息化建设方案,建成全市统一、连通市、区、街(乡镇)、村的农村集体“三资”监管四级监管网络,实现与市综治委的社会治理信息中心的数据对接,全方位发挥大数据在“三资”管理的实时监控作用。各区要在数据登陆和人员培训等方面,尽快落实工作任务,尽早发挥武汉“三资”监管平台的监管作用。努力让我市“三资”监管的信息化水平和能力在全省乃至中部地区起到示范作用。
 
  (二)加快农村产权制度和“政经分离”改革步伐。在条件较好的城中村、城郊村和园中村,要积极探索农村集体资产股份化,推进农村产权制度改革,健全集体经济组织法人治理结构,推进村委会与集体经济组织功能分离,经费分账管理和使用,加快厘清新型农村集体经济组织经营发展与公共服务管理的关系,逐步分离经济职能与社会职能。每个区确保在2016年内启动实施2—3个村进行集体资产股份化改革试点(清产核资、清人分类、配置股权、建立合作、建章立制等)和“政经分离”试点。加强改革顶层设计和顶层推动,持续将改革任务纳入各区绩效目标考核范围;加大政策配套和支持力度,尽快出台我市《关于推进农村集体产权制度改革加强农村集体资产管理的意见》和一系列的配套文件。
 
  (三)加大集体经济发展政策支持。通过产权制度改革,实现资产资源资本化、治理结构法人化,盘活用好存量资产,以经营不动产为主,确保资产稳定收益。促进集体资产资源进场公开交易,溢价增收。抢抓“互联网+农业”机遇,鼓励指导村集体经济组织发展“互联网+”产业,大力发展物业经营型、服务创收型、资源开发型经济。 加大财税等政策扶持,财政安排专项资金奖励遴选出的集体经济从无到有“进步村”、负重创业的“爬坡村”和增幅较快的“跨越村”,扶持无经营性资产的薄弱村;对取得集体经济组织证明书的新型集体经济组织,给予税费减免政策。
 
  (四)加强工作方式方法创新。解放思想,敢为人先,转变作风,履职尽责。通过学习培训,进一步提高经管干部职工的创新意识和开拓能力。提高自律意识,以落实省纪委《关于印发<关于2016年开展财务报销违规问题等“六个专项治理”的工作方案>的通知》文件要求为契机,开展“三资”监管突出问题专项治理,坚持并突出问题导向,带着问题开展自查自纠和督促检查,健全完善相关管理制度,提升农村集体“三资”监管水平,推动作风转变,密切党群干群关系,促进农村经济持续健康快速发展。
 
 
(采编人员:熊卉)



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